La violencia está bajando, pero la tregua en Chocó, Norte de Santander, Arauca y Nariño puede ser frágil. El cese tiene limitaciones y obstáculos preocupantes y distintos de los que tuvo el proceso con las FARC. Una mirada a las cifras y a las regiones*.
Violencia para fortalecerse
El 27 de enero del 2014 el Gobierno y el ELN iniciaron diálogos exploratorios con el fin de establecer una agenda de negociación.
Como se puede ver en la Gráfica siguiente, desde el comienzo de esta fase se intensificaron las acciones ofensivas y combates con esta esa guerrilla, en un recrudecimiento de la violencia insurgente que buscaba mejorar su posición en la mesa de diálogo. Durante el 2016 se registró un nivel de confrontación sin precedentes desde el 2008:
Esta intensificación de los combates y atentados permite inferir que el ELN mantiene su capacidad militar y que la usa para mostrar su poderío ante la Fuerza Pública y para presentarse ante la opinión nacional e internacional como una guerrilla que no ha sido derrotada.
Disminuye la violencia
Tres años después del comienzo de la fase exploratoria, el 7 de febrero del 2017 se instaló la mesa de diálogo en Quito, para iniciar la discusión de la agenda acordada el 30 de marzo del 2016. Como confirma la Gráfica siguiente, desde esta fecha se registra una disminución de la intensidad del conflicto con el ELN. No obstante, las acciones ofensivas y combates se mantienen en niveles altos, posiblemente bajo la lógica de negociar en medio del conflicto.
En este contexto de tendencia a la baja de las acciones violentas, el pasado 4 de septiembre las partes anunciaron un cese al fuego bilateral que entró en vigencia el 1 de octubre y durará hasta el 9 de enero del próximo año. La reducción de la violencia no solo indica una mayor cohesión del ELN en la mesa en Quito, sino que sus unidades hoy en día acatan más las órdenes del Comando Central. En estas condiciones parece más probable que el acuerdo se cumpla.
Una consecuencia de este “des-escalamiento” es la reducción de la mortalidad del conflicto. En comparación con el año pasado, las bajas del ELN y la Fuerza Pública han disminuido, respectivamente, en un 68,6 y un 60,7 por ciento desde que se iniciaron los diálogos. Así se puede afirmar que los principales beneficiados del cese al fuego serían los combatientes directos en esta confrontación.
A pesar de estas cifras, el secuestro sigue siendo una práctica común de esta guerrilla. Entre el 2014 y el 2016 aumentaron tanto el número como la proporción de los secuestros atribuibles al ELN. Según las cifras del Centro de Recursos para el Análisis de Conflictos (CERAC), durante el año pasado esta guerrilla fue responsable del 46 por ciento del total registrado y en lo corrido del 2017 se le atribuye el 51 por ciento. Estas cifras dan a entender que esta organización aún depende de esta actividad ilícita y todavía no es claro cómo va a financiarse sin cometer este delito.
Un ELN focalizado y regional
El ELN no ha logrado consolidar una capacidad militar en todo el país y el desarrollo de los diálogos secretos le permitió afianzarse apenas en las zonas donde ha tenido presencia histórica.
La reducción de municipios con registro de acciones violentas por parte de esta guerrilla es un hecho notorio: pasó de tener presencia violenta en el 14 por ciento de los municipios (157 de 1.122 municipios) durante la fase secreta de negociaciones a un 4,5 por ciento (51 de 1.122 municipios) desde el inicio de la fase pública.
Las cifras anteriores no necesariamente implican sin embargo que los miembros de esta guerrilla hayan abandonado estos territorios. Pero estas cifras sugieren también que el ELN no se ha fortalecido con el desarme de las FARC.
Hemos identificado cuatro zonas de alto riesgo debido a la actividad violenta y a la persistencia de disputas donde está involucrado este grupo guerrillero. Estas zonas serán clave para el cese al fuego, para las garantías de seguridad que deben ofrecer las autoridades y para la verificación por parte del Mecanismo de Veeduría y Verificación (MVyV) que se instaló recientemente:
- La primera zona corresponde al departamento del Chocó, que por su ubicación costera, fronteriza y selvática es un territorio estratégico para las actividades criminales, en donde confluyen el ELN y el Clan del Golfo. En el curso de este año, la Defensoría del Pueblo ha denunciado reiteradamente la presencia violenta y las disputas entre estos grupos armados, que han dado lugar a desplazamientos forzados, confinamientos y restricciones del acceso a bienes y servicios para la población civil.
- En cuanto que corredor estratégico para el contrabando en el norte del país, Norte de Santander es un foco de riesgo y tendrá dificultad para el cese al fuego, debido a la confluencia de diversos grupos armados y criminales.
- Por su parte Arauca concentra gran parte de la explotación de hidrocarburos del país, con presencia histórica del ELN y donde este realiza continuos ataques a la infraestructura petrolera. En esta zona se puede prever que la verificación del cese al fuego será relativamente más fácil de realizar.
- Finalmente, Nariño, donde confluyen disidencias de las FARC, el ELN, el Clan del Golfo y grupos de crimen organizado (Los Renacer y la Constru), el negocio del narcotráfico y el control de más de cuarenta mil hectáreas de cultivos ilícitos, representa uno de los mayores retos en términos de seguridad y verificación.
Un cese esperanzador pero frágil
Este es el primer cese al fuego que se logra pactar con el ELN en su historia y tiene el enorme potencial de llevarnos al final de la confrontación violenta con esa guerrilla, pero conlleva el riesgo de prolongar la negociación en el tiempo.
El principal reto que implica este cese al fuego es la eventual falta de cohesión o disciplina interna del ELN, dado su carácter de comando federado. El cese es pues una prueba de la capacidad representativa de quienes están en la negociación en Quito y de cuántos y cuáles de sus frentes o unidades obedecerán las directrices de la comandancia.
Desde el comienzo del cese al fuego bilateral y temporal entre el ELN y el Gobierno no se han registrado hechos que implique una violación a esta tregua, de acuerdo con los compromisos que se conocen públicamente. Este resultado demuestra hasta el momento una cohesión de los frentes o unidades de esta guerrilla.
No obstante se vienen anunciando algunas dificultades que, dada la falta de claridad de los protocolos y de su apertura al público, hacen difícil supervisar de este proceso. Así, el frente que opera en el Chocó afirmó que “no encuentra las condiciones que permitan el normal desarrollo de los planes durante el cese”. Por su parte, mediante una carta a las organizaciones para la veeduría del cese, la delegación del ELN les solicitó “actuar de manera urgente sobre [las] delicadas afecciones a los acuerdos” y afirmó que “se han presentado graves situaciones humanitarias” que “expresan serios incumplimientos del Gobierno [y] de seguirse presentando, estarán colocando en grave riesgo el cese”.
Los retos
A pesar de sus avances, el acuerdo entre el Gobierno y el ELN tiene al menos cinco grandes desafíos, así:
- El cese al fuego no contempla la interrupción de otras actividades criminales por parte del ELN, como la minería ilegal, el narcotráfico y las alianzas con otros grupos delictivos.
- Tampoco existe una clara delimitación en la parte operativa ya que, como han afirmado tanto el Gobierno como la guerrilla, ninguno “pierde su capacidad de movilidad”. Por esta razón es altamente probable caer en diversas crisis cuando se presenten eventos violatorios; de aquí que un reto mayor sea la resolución de las diferencias una vez se presenten crisis.
- El cese al fuego puede ser difícil de sostener, ya que existen pocos puntos de encuentro entre Gobierno y ELN y no hay una agenda avanzada. Esta situación es diferente del proceso de La Habana, donde cada acuerdo parcial hacía más difícil retroceder en la negociación.
- El acuerdo con el ELN puede dar lugar en cambio a que se alargue la negociación, toda vez que la agenda no ha avanzado y el ELN podría conformarse con medidas parciales de “des-escalamiento” que le permitan aliviar la presión militar y ganar espacios políticos -en lugar de avanzar hacia la paz negociada-.
- En materia de verificación no son pocos los retos. El MVyV reducirá la fragilidad y la posibilidad de ruptura del cese, en la medida en que permita revisar eventuales incidentes entre la Fuerza Pública y la guerrilla. Pero sin duda existe el riesgo -como todo cese sin ubicación- de que este cese bilateral permita que el ELN tome fuerza y que aumente su presencia territorial, debido a la ausencia de mecanismos que controlen la movilidad de sus unidades.
* Los autores agradecen al equipo investigación del Centro de Recursos para el Análisis de Conflictos (CERAC), en particular a David Correal, por sus contribuciones a este texto.
**Investigador asociado de CERAC.
*** Asistente de investigación de CERAC.
