Tratado sobre el Comercio de Armas, ¿debería Colombia ratificarlo?: Elementos para una discusión

1. Introducción ^[1]

En diciembre de 2014 entró en vigencia el Tratado de Comercio de Armas (TCA), primer tratado legalmente vinculante que regula el comercio de armas en el mundo.  Aunque Colombia firmó el tratado y contribuyó así a que entrara en vigencia, aun no lo ha ratificado. En este momento, ha sido sometido al Congreso de la República, con ponencia favorable del Senador Jimmy Chamorro. El hecho de que el acuerdo sea legalmente vinculante   supone obligaciones para los estados , creando una oportunidad sin precedentes en la regulación del comercio legal de armas.

La importancia del TCA está en que  hace transparente y mejora la calidad de la información de las transferencias de armas entre países, reduciendo las posibilidades de filtraciones hacia  grupos armados ilegales, que podrían hacer un uso irresponsable de las armas, representando un riesgo para la seguridad y la paz.

La ratificación del Tratado tendrá importantes implicaciones para  Colombia: aquí la abrumadora mayoría de homicidios ocurre  mediante el uso de armas de fuego (más de 80% en 2014).

Frente al  proceso de paz, el TCA será una herramienta importante al imponer mayores controles al armamento legal que entra y sale del país, siendo un complemento importante para las medidas de estabilización y control en un contexto de posconflicto, e incidirán incluso en una mayor dificultad para el tráfico de armas mientras el conflicto armado interno siga activo.

Sin embargo, el TCA no debe considerarse como una panacea,  pues no es una solución al problema de tráfico de armas. Esta limitación del Tratado se deriva de que su objetivo central no es abordar el tráfico de armas, sino regular el comercio y así servir como complemento a instrumentos vigentes que sí buscan atacar directamente esta problemática[2].

Por ello, el TCA debe complementarse con una lucha sin cuartel al tráfico de armas, tanto en las fronteras  del país , así como en áreas urbanas y rurales. De igual manera, debe fortalecerse la regulación interna con respecto a las armas de fuego, de manera que se reduzca al máximo el uso irresponsable de estas.

El control de armas de fuego debe considerar estrategias integrales, que sean transversales a una política general de reducción y prevención de la violencia,  basada en la evidencia y la evaluación de impacto de experiencias previas (Aguirre y Restrepo, 2010).

La ratificación del TCA implica también un compromiso institucional para ajustarse a las obligaciones que adquirirá Colombia.

Más aún, en un contexto de posconflicto, los ajustes institucionales que se derivan del TCA deben complementar las medidas que el Estado pondrá en marcha para garantizar la seguridad y para la construcción de paz.

Este documento  presenta las oportunidades a las cuales se enfrenta Colombia ante una eventual ratificación del TCA, para posteriormente presentar los retos que plantea. La ultima sección está destinada a presentar de manera detallada qué es el TCA, en qué condiciones se deben prohibir las transferencias de armas y los requerimientos que deben cumplir los Estados al ratificarlo.

2. ¿Qué ganaría Colombia al ratificar el Tratado de Comercio de Armas?

Hasta ahora algunos de los instrumentos internacionales existentes en materia de armas de fuego se han enfocado en la lucha contra el tráfico y por ende en la reducción de sus efectos. Por el contrario, el TCA establece  una regulación del comercio de  armas  y sus transferencias. No en vano, salvo las armas de fabricación artesanal, las armas comienzan su vida como en una transacción de comercio o transferencia legal y en algún momento de ese circuito legal pasan a la ilegalidad.

El TCA busca entonces reducir al menor nivel la filtración de armas del mercado legal a usos ilegales, a través de una mayor transparencia en las transferencias y la imposición de condiciones para el comercio, indicando las circunstancias concretas en las cuales las transferencias deben ser prohibidas (para más detalles, ver la sesión 4). A partir de lo establecido en el Tratado, se pueden observar nuevas oportunidades para Colombia, y mas particularmente en el contexto de un futuro contexto de posconflicto.

El Tratado también genera la obligación de proveer mayor información con respecto a las importaciones y exportaciones, lo que hará posible identificar los responsables primarios las de transferencias a grupos que pueden hacer un mal uso de las armas, e incluso utilizarlas para  infringir derechos.

Al contar con mayor transparencia en el mercado de armas legales se reduce la probabilidad de filtraciones voluntarias al mercado ilegal del armas, del cual se surten tanto individuos como grupos armados ilegales.

En este sentido, aunque el TCA no es una medida para regular el trafico ilegal de armas, es una medida que puede impulsar mecanismos de cooperación internacional. De esta manera se pueden fortalecer las estrategias que existen actualmente entre los Estados para controlar este tráfico.

La ratificación del Tratado implicará obligaciones para el país, tales como el desarrollo de sistemas de control de las transferencias (para más detalle ver sección 4). Al ratificar el Tratado, el Estado colombiano quedará comprometido internacionalmente a implementar sistemas y procedimientos para el control de transferencias.

Recordemos que Colombia cuenta con una dinámica industria de armas, cuyo monopolio de comercio, de carácter estatal por disposición de orden constitucional lo tiene la Nación a través de INDUMIL. Por ello, es conveniente que Colombia adopte todas las medidas para que las transferencias y venta de armas que haga el estado colombiano cumplan con cada uno de los requisitos que permitan prevenir potenciales filtraciones a grupos armados no estatales en terceros países, a reducir una potencial triangulación y en general a eliminar la probabilidad de su mal uso.

3. ¿Cuáles son los principales los retos para su implementación?

Las medidas de las cuales dispone el TCA, si bien plantean importantes oportunidades para el país y la región, también imponenretos para que logre ser efectivo.

Como se indicica en la sección 4, el TCA impone múltiples obligaciones a los Estados, lo cual requiere recursos, coordinación, capacidad institucional y voluntad del Estado[3] para llevarlo a cabo. Esto es un reto en el país, dado que no existe actualmente un ente directamente encargado del control de las armas de fuego.[4] Estas limitaciones obligan a que se refuercen las instituciones para poder cumplir con las obligaciones que plantea el TCA, tales como la creación de un sistema nacional de control del comercio de armas, la elaboración de informes, entre otras.

Por otro lado, el TCA no es un instrumento de control interno de armas, las medidas que dispone el Tratado aplican exclusivamente para el comercio internacional. Por esta razón, existe un reto para mejorar la regulación colombiana de armas de fuego, no sólo para incluir las nuevas obligaciones adquiridas con el TCA, sino también como un proceso de modernización, ya que regulación actual (Decreto 2535), data de 1993.

Si bien este es un Tratado que complementa otros instrumentos existentes, la posibilidad de que lo logre dependerá de su implementación y articulación con las labores que desde entidades del Estado se realizan para combatir el tráfico.

4.  El Tratado en detalle

El Tratado de Comercio de Armas, es el primer instrumento internacional, legalmente vinculante para regular el comercio de armas de fuego. El TCA^[5] fue abierto para firma el 3 de junio, siendo respaldado por 154 países, y entró en vigor en diciembre del 2014.

El TCA fija estándares para regular el comercio de armas entre Estados, garantizando las transferencias responsables e impidiendo la desviación de las mismas al mercado ilícito.

El Tratado se basa dos elementos 1) Impedir las transferencias de las armas cuando exista un riesgo sustancial de que estas vayan a utilizarse para violar los Derechos Humanos, el Derecho Internacional Humanitario o menoscabar la seguridad y la paz 2) Fomentar la transparencia en las actividades de comercio internacional de armas convencionales, por medio del reporte de información sobre estas operaciones.

Objetivo y ámbito del TCA

El Art. 1 del Tratado específica el objetivo como: Establecer normas internacionales comunes lo más estrictas posibles para regular o mejorar la regulación del comercio internacional de armas convencionales; y prevenir y eliminar el tráfico ilícito de armas convencionales y reduciendo su posible desvío.

Las actividades de comercio internacional que abarca en Tratado son la importación, exportación, transbordo, tránsito y corretaje de las armas, actividades que se denominan como transferencias.

El Tratado de Comercio de Armas no regula el mercado nacional de armas, como por ejemplo, en el caso de Colombia, los permisos de porte y tenencia.

Dentro del concepto de armas convencionales, el TCA señala explícitamente que éste se aplicará sobre los siguientes tipos de armas (Art 2): Carros de combate, Vehículos blindados de combate, Sistemas de artillería de gran calibre, Aeronaves de combate, Helicópteros de ataque, Buques de guerra, Misiles y lanzamisiles y, Armas pequeñas y ligeras.^[7]

El Tratado también comprende regulaciones para la exportación municiones, piezas y componentes de las armas convencionales (Art 3 y 4). Sin embargo, la regulación en este ámbito no es tan completa como las que se proponen para el armamento. El TCA establece unos mínimos, pero los Estados pueden ir más allá.

Las obligaciones del que el Tratado impone a los estados ratificantes^[8]

El TCA establece una serie de obligaciones y pautas que al ser implementadas de manera efectiva permitirán a los Estados reforzar el control sobre el comercio internacional de armas convencionales y sus municiones, incluyendo las armas pequeñas y ligeras. Designar la autoridad nacional competente y nombrar un punto focal

• Desarrollar una lista nacional de control que incluirá como mínimo las siguientes categorías: carros de combate, vehículos blindados de combate, sistemas de artillería de gran calibre, aeronaves de combate, helicópteros de ataque, buques de guerra, misiles y lanzamisiles y armas pequeñas y ligeras. También deberán controlarse las municiones y partes y componentes de las categorías mencionadas anteriormente.
• Tomar medidas necesarias para prevenir el desvío de armas
• Mantener un registro de las autorizaciones de exportación o de las exportaciones efectivamente realizadas
• Enviar informes periódicos sobre medidas para prevenir el desvío y sobre exportaciones e importaciones autorizadas o realizadas
• Potenciar la cooperación internacional entre Estados, en especial en materia de intercambio de información sobre actividades y actores ilegales para prevenir el desvío de armas
• Establecer un sistema nacional de control que regule la exportación, importación, tránsito, transbordo y el corretaje o la intermediación.

Dentro de los sistemas nacionales de control, una de las principales exigencias del TCA es la obligación de efectuar una evaluación de cada exportación de armas, municiones o partes y componentes. Para realizar esa evaluación, el Tratado ofrece unas pautas:

En primer lugar,  establece una serie de supuestos bajo los cuales una transferencia deberá prohibirse. De esta forma, un Estado Parte no autorizará ninguna transferencia de armas convencionales, ni de municiones, ni de partes y componentes si:

• La trasferencia supone una violación de las medidas adoptadas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, en particular los embargos de armas
• La transferencia supone una violación de los acuerdos internacionales de los que es parte, especialmente los relativos al tráfico ilícito de armas convencionales
• Tiene conocimiento de que los elementos pueden utilizarse para cometer genocidio, crímenes de lesa humanidad, infracciones graves de los Convenios de Ginebra de 1949, ataques contra civiles u otros crímenes de guerra.

En segundo lugar, en caso de que la verificación de las prohibiciones concluya que no existe prohibición aplicable a la transferencia, el Estado exportador deberá realizar un análisis de la manera más objetiva posible de las potenciales áreas de riesgo. Para ello se deberá evaluar el potencial de que las armas o elementos puedan producir alguna de las siguientes consecuencias negativas:

• Menoscabar la paz y la seguridad.
• Violación grave del Derecho Internacional Humanitario.
• Violación grave del Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
• Actos de terrorismo.
• Actos de delincuencia organizada transnacional.

Adicionalmente, la evaluación de la exportación deberá considerar si existen:^[9]

• Actos graves de violencia de género o contra las mujeres y los niños.
• Riesgo de desvío de la exportación.

Una vez identificadas las áreas de riesgo para cada criterio, se deberán considerar medidas de mitigación que puedan reducir dichos riesgos en conjunto con el Estado importador. Si una vez consideradas las medias de mitigación, se establece que existe un riesgo preponderante de que alguna de las consecuencias negativas identificadas ocurra, la exportación debe denegarse.

4. Más recursos sobre el TCA

Material del Conversatorio “El Tratado de Comercio de Armas: Implicaciones y alcances” organizado por CERAC y la Campaña Colombiana contra las Minas en octubre de 2014

• Infografía explicativa sobre TCA http://www.cerac.org.co/es/l%C3%ADneas-de-investigaci%C3%B3n/violencia-armada/tratado-de-comercio-de-armas/
• Documento: Tratado de Comercio de Armas: Elementos básicos para entenderlo http://www.cerac.org.co/es/l%C3%ADneas-de-investigaci%C3%B3n/violencia-armada/tratado-de-comercio-de-armas/elementos-basicos-para-entenderlo.html

5. Bibliografía 

Aguirre, K. y Restrepo, J. (2010). “El control de armas como estrategia de reducción de la violencia en Colombia: pertinencia, estado y desafíos”. En Revista Criminalidad Colombia 2010, N° 52. [En línea] Disponible en http://oasportal.policia.gov.co/imagenes_ponal/dijin/revista_criminalidad/vol umen_52_No._1/estudios_criminologicos/control.pdf, consultado en Abril 7 de 2015.

Arocha, M. y Restrepo, J. (2015). “Tratado de Comercio de Armas: oportunidad para Colombia”. [En línea] Disponible en: http://www.razonpublica.com/index.php/econom%C3%ADa-y-sociedad/8267-el-tratado-de-comercio-de-armas-oportunidad-para-colombia.html , consultado en abril de 2015.

Congreso de la Republica (2014). “Proyecto de ley para ratificar el Tratado en Colombia” (propuesto por Cancillería y el Ministerio de Defensa). [En línea] Disponible en: http://www.cej.org.co/doc_sl/SL_PL_SEN_059_2014.pdf, consultado en Abril 7 de 2015.

Estévez, A. (2015). “La muerte tenía un precio”. [En línea] Disponible en: http://ethic.es/2015/04/la-muerte-tenia-un-precio/ Consultado en abril 7 de 2015.

Ministerio de Defensa (1993). Decreto 2535 de 1993. Por el cual se expiden normas sobre armas, municiones y explosivos. Diario Oficial No 41.142, del 17 de diciembre de 1993. [En línea] Disponible en http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/decreto_2535_1993.html, consultado en abril 7 de 2015.

Naciones Unidas (2014). Texto del Tratado sobre el Comercio de Armas aprobado por la Asamblea de las NNUU. [En línea] Disponible en: http://www.un.org/disarmament/ATT/docs/ATT_text_(As_adopted_by_the_GA)-S.pdf, consultado en abril de 2015.

Small Arms Survey (2014).Small Arms Survey 2014. United Kingdom, Cambridge University Press.

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^[1] Documento elaborado por María Fernanda Arocha (investigadora de CERAC) y Katherine Aguirre (asesora de la Campaña Colombiana contra las Minas, investigadora el Instituto Igarapé de Brasil y la Fundación Ideas para la Paz). Correos de correspondencia maria.arocha@cerac.org.co, kathe.aguirre@gmail.com. Una discusión sobre este tema se llevó a cabo en Bogotá el 27 de octubre de 2014, en el “Conversatorio el Tratado de Comercio de Armas: Implicaciones y alcances para Colombia”, encuentre mayor información en  http://www.colombiasinminas.org/index.php?page=tratado-de-comercio-de-armas

[2] La regulación del comercio era un asunto pendiente para reforzar los mecanismos para luchar y prevenir el comercio ilegal de armas “La principal novedad del TCA es que supone la consolidación del enfoque preventivo en el comercio de armas.” (Estévez, 2015)

[3]El TCA establece, relativamente, pocas obligaciones legales, esto se debe a que se reconoce que los sistemas de regulación y control de armas son diferentes de acuerdo a lo que se establezca en cada país. Esto refleja la necesidad de voluntad de cada Estado para que, conservando su autonomía, diseñe un sistema de control de armas que permita incluir las obligaciones y las recomendaciones establecidas en el TCA (Small Arms Survey, 2014)

[4] El tema de las armas de fuero es “hoy por hoy un tema menor y disperso entre decenas de entidades, con una débil coordinación por parte de la Cancillería. La dirección de la política ha sido asumida por el Comando General de las Fuerzas Militares, en medio de una disputa entre el Ejército y la Policía por la definición clara de responsabilidades.” (Restrepo y Arocha, 2015)

^[5] Por sus siglas en inglés, el Tratado de Comercio de Armas, se conoce ampliamente como el ATT (Arms Trade Treaty)

^[6] El proceso de negociación del TCA inició en 2006, con la Resolución 61/89 de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas.

^[7] Un hito importante del TCA es la inclusión de las armas pequeñas y ligeras dentro del concepto de armas convencionales, las cuales no habían sido consideradas por otros instrumentos internacionales. Las armas pequeñas y ligeras se definen como “las  armas civiles, privadas y militares con capacidad de disparar un proyectil. La condición principal de este tipo de armas es que la unidad o el sistema pueda ser transportada por un individuo, un pequeño número de personas, o por un animal de carga o un vehículo ligero”. Incluyen desde armas de puño como pistolas y revólveres, fusiles de asalto, ametralladoras ligeras y subametralladoras (armas pequeñas) hasta ametralladoras pesadas, lanzagranadas, morteros de menos de 100 mm y misiles antitanque (armas ligeras). Definición del Panel de Expertos de las Naciones Unidas (1997). Ver http://www.smallarmssurvey.org/weapons-and-markets/definitions.html

^[8] Esta sección fue elaborada por Manuel Martínez de Centro Regional de las Naciones Unidas para la Paz, el Desarme y el Desarrollo en América Latina y el Caribe (UNLIREC)

^[9] Si bien el Tratado no establece un umbral de riesgo para la denegación de una transferencia en el caso de que se detecte un riesgo de desvío o actos graves de violencia de género o contra las mujeres y los niños, es recomendable que estos dos criterios se traten de la misma forma que los incluidos en el artículo 7.1. y el umbral de riesgo que el estado establezca como “preponderante” sea idéntico en todos los supuestos.

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